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    (本文为中央财经大学徐焕东教授在“深化政府采购制度改革政策理论研讨会暨中国政府采购年会”上的发言,将发表于《中国政府采购》杂志2019年第五期)

    政府采购需要专家参与
    政府采购事业需要专业人士,需要专家参与。首先,政府采购是事关公共利益的大事。政府每年要花巨额资金采购,显然,政府采购什么、采购多少、如何采购及采购如何等,直接关系到采购人、供应商特别是纳税人的切身利益,关系到社会经济发展的各个方面。另一方面,政府采购又是专业性很强的事业。政府采购涉及采购需求定位,产品或服务的功能和性能标准,各种各样的技术指标和技术参数,采购市场的产品更新换代及价格的瞬息万变,政府采购法律政策制度的完善及准确贯彻实施,采购验收及合同签订与履行等,这些都需要专业知识和专业技术能力,由专家和内行操作实施才会更有保障。
    现行的专家制度值得检讨
    我国现行专家制度主要有两种专家主体,一种是主持采购人员的专业要求,如《政府采购法》要求的“集中采购机构的采购人员,应当具有相关职业素质和专业技能,符合政府采购监督管理部门规定的专业任职要求。”另一种是目前推行的社会专家参与模式。即政府采购评审和竞争性谈判等活动,从财政部门组建专家库中抽取专家,参与政府采购的评标或谈判采购中的谈判。
    为什么当初政府采购采用社会评审专家制度?应该是基于这样几个假设。
    第一个假设是政府采购需要专业人员。如上所说,政府采购需要专业人员,所以聘请专业人员;第二个假设是聘请的社会专家应该是正真的专家,是懂得不同方面专业知识的真内行;第三个假设是聘请的专家应该是客观、公正的。认为聘请的专家不涉及第三方利益,比政府“自己人”更可靠;第四个假设是社会专家参与评审会认真负责;第五个假设是专家是随机抽取的,不会也不能实现串通和合谋。也许正是基于这几个假设,形成了现有的专家评审制度。
    但是,现行的这些制度的假设是不是成立?实际上,这些假设在不少情况下是难以成立的。实际的情况是,这些假设如果有一项不成立,就可能出现问题。如果多项同时都没有成立,问题就会比较严重。
    在上面所说的若干假设中,第一个假设显然是成立,政府采购需要专业人士,需要专家,但是需要职业专家,社会聘请的专家,显然是值得讨论的。
    第二个假设是聘请的应该是真正的专家。根据目前的情况看,这一点实际上难以成立。目前的专家队伍基本是松散性的,选择专家也基本是根据所谓学历和职称,并没有通过真正的专业知识考试或者测评,水平参差不齐,专业水平中可能水份很大。一些人所学专业很窄,而采购需要的知识范围可能很广。加上现代科学技术进步神速,社会专家由于各种原因,专业知识很容易淘汰或滞后。所以我们请到专家,并不一定是真正符合要求的真专家。而如果假设是真专家而实际不是真正的专家,我们制度设计“好意”就会大打折扣。很有可能请到“假专家”,导致采购评价是有问题的。
    第三个假设中,假设社会聘请专家是客观公正的,比政府“自己的专家”更可靠。必须承认,社会聘请的专家中大多数应该是客观公正的。但也很可能有品行不端、心怀不良的人。一旦品行不端,加上威迫利诱,客观公正的尺度偏离,就是大概率事件。
    第四个假设中社会兼职式专家是负责的。但问题是,现行的专家评审制度并没有什么科学的激励机制,好像并没有什么途径激发评审专家高度的责任感。专家是财政部门准入的,代理机构付费的,采购人和供应商对其没有约束力,哪专家究竟对谁负责?对采购人负责吗?对纳税人负责吗?对采购机构负责吗?对供应商负责吗?对监管部门负责吗?好像对谁都应该负责,但可能最后对谁都不负责任,或者根本也不知道究竟对谁负责任。更重要的是,究竟怎么划分专家的责任,有些异常打分或者评价,如何确定是其正常的履行职责,还是为某种目的主观故意而为。单独专家的评价与评审小组的“组织”所为,责任如何划分?现实中都是问题。
    第五个假设,抽签可能不会有串能合谋。相信如果制度设计得好,是有可能的。但现实中许多情况也说明不是天衣无缝的。
    建立新型的政府采购职业专家制度
    基于目前评审专家制度存在的问题,我们应该探讨建立新型的政府采购专家制度,或者说新型的政府采购职业专家制度。首先我们要承认没有绝对完美的制度,只有相对比较完美的制度。说现行的专家制度有问题,也不等于新型的专家制度十全十美。但相信一种职业专家方式,应该是从长计议的必要尝试。
    所谓职业专家包含什么?
    第一,职业的专家队伍,而不是兼职的。专家就是从事这个事业。专家对自己的行为承担完全责任,用职业素养和生涯来承担责任。
    第二,专家队伍主要三项职责:其一,帮助采购人了解需求,进行必要的需求定位、需求论证。同时,指导采购人单位确定技术指标和参数;或者接受委托,直接主持采购;其二,对于上了一定金额的采购,参与采购评审或评审(自己参与过指导指标和参数的除外);其三,可参与合同相关事项,审验合同、履约验收等。
    第三,建立健全优良的专家准入、考核、晋升、淘汰机制。经过严格的考核,是哪一类专家,是要在哪方面确实有真材实料。专家还要懂得一些法律知识、市场知识、参数知识等等。要特别注重结果考核,目前很多程序可以应用于评审制度,程序非常严谨、非常完美,但往往出来的结果很奇葩,问题暴露不出来,所以要注重结果考核。同时,建立优良的专家业务提升机制,每年培训和对水平提升进行考核。另外,要有良好的晋升机制,保证优胜劣汰,最后剩优的体制。
    第四,优化专家的选取和工作方式。第一种,非评审项目可以采取委派、聘请或者抽签的方式,比如需求预算、管理合同和履约验收可以采取抽签方式。第二种,特殊的参与评审方式,如果专家全国一致,全国共用共享,而且要采用匿名的方式,评审对象随机在全国抽取异地网上进行。第三种,采购人直接委托专家主持采购项目。主持者也可以请社会专家来参与,只充当咨询角色。被委托专家对全部采购的法律程序和采购结果承担完全责任。
    第五,专家的组织和管理方式,可以用协会方式,比如中国公共采购专家协会。或者用目前的公共事业单位管理方式。当然,最好的目标,可以探讨建立政府采购公务员队伍,形成完全的、职业的采购官制度。
  
    来源:中国政府采购杂志社


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